Мсу как властно территориальный институт
Местное самоуправление — один из важнейших институтов народовластия в истории человечества. Первопричиной его создания была воля местного сообщества, осуществлявшаяся через принципы самоорганизации, самодеятельности и саморегуляции населения.
На основе народного волеизъявления — всероссийского референдума, результаты которого закреплены в Конституции РФ (1993), проводится современная реформа местного самоуправления. Следовательно, главным принципом действенности местного самоуправления является участие населения в управлении муниципальными образованиями.
Каковы же его основные формы? Социологические исследования показали, что наибольшую активность население проявляет при организации и проведении муниципальных выборов, референдумов, сходов, собраний и пр.
В России на начало 2001 г. юридически оформлено 12 215 муниципальных образований: городских — 625, поселковых — 516, городских районов и округов — 153, районных — 1404, сельских округов — 9314, сельских населенных пунктов — 203. Проведены выборы 12 045 представительных органов, в которых из более чем 350 тыс. претендентов избрано свыше 113 тыс. депутатов. Избраны 13 тыс. должностных лиц местного самоуправления, из них почти 10 тыс. — непосредственно населением. В 67 субъектах Российской Федерации выборы глав местного самоуправления осуществлялись тайным голосованием.
Выдвижение должностных лиц проводилось инициативными группами избирателей, региональными отделениями партий, общественными объединениями, распространенным было и самовыдвижение.
В середине 90-х годов выборы проходили в основном на альтернативной основе и отличались активностью населения. В голосовании участвовало от 50 до 80% зарегистрированных избирателей, и лишь в отдельных муниципальных образованиях выборы не состоялись из-за неявки избирателей. В городах явка избирателей составляла 45—55%, в селах — свыше 70—80%. В конце 1990-х годов активность избирателей на местных выборах значительно понизилась, и такая тенденция сохраняется.
Основой структур органов местного самоуправления являются исторически сложившиеся организационные модели:
1) одновременно избираемые всеми избирателями депутатский корпус представительного органа власти и глава муниципального образования, который одновременно возглавляет и представительный орган власти;
2) избрание всеми избирателями депутатского корпуса представительного органа власти, из состава которого избираются председатель и руководитель исполнительной власти;
3) избрание всеми избирателями депутатского корпуса представительного органа власти, из состава которого избирается председатель без права принятия единоличных решений; при этом руководитель исполнительной власти нанимается по контракту;
4) избрание всеми избирателями депутатского корпуса представительного органа власти, из состава которого избираются председатель и руководитель исполнительного органа власти. Депутаты одновременно возглавляют его структурные подразделения;
5) глава муниципального образования избирается на сходе граждан.
Среди представленных выше моделей преимущественное положение занимает первая. Лишь незначительная часть руководителей исполнительных органов власти нанята на контрактной основе.
На муниципальном уровне используется и такая форма прямого волеизъявления народа, как местный референдум: голосование граждан по наиболее важным вопросам местного значения. Решение о проведении референдума принимается представительным органом местного самоуправления или по требованию местного сообщества. На референдумах согласно действующим законам принимаются уставы, рассматриваются вопросы, связанные с формированием органов местного самоуправления, и пр.
Местный референдум, проводимый по инициативе населения, является и формой его контроля над представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Деятельность должностных лиц, получившая неудовлетворительную оценку избирателей, сопровождается их отзывом, что предусмотрено законодательством, в том числе уставами муниципальных образований, законами субъектов Федерации и нормативными актами муниципальных образований.
К форме прямого осуществления местного самоуправления относится и особая форма — правотворческая инициатива местного населения. Право на внесение проектов правовых актов населением в органы местной власти гарантируется законодательством. Но, к сожалению, механизм ее реализации в полной мере еще не разработан.
Местное самоуправление организует свою деятельность через организации, которые принято считать единицами самоуправления. Среди них можно выделить две группы: корпоративные организации (коллективы, объединенные определенной производственной деятельностью, этническими, творческими целями и пр.) и территориальные (включающие территориальные общности людей). К примеру, на собраниях населения по месту жительства создаются комитеты общественного территориального самоуправления, действующие по собственным уставам на основе полномочий, переданных им органом местного самоуправления.
Для косвенного участия населения в реализации жизненно важных вопросов местного значения создаются различные корпоративные объединения местных жителей (на профессиональной основе, на базе национальных, религиозных интересов, традиций, обычаев и пр.). К примеру, в городах и районах функционируют организации ветеранов войны и труда, движения женщин, профсоюзные организации. Местная власть через них решает ряд социальных, экономических и других вопросов.
Формируется отечественный опыт территориального управления, ориентированный на регулирование общих целей и задач в средне- и долгосрочной перспективе муниципальных образований.
За годы реформ создано более 70 союзов и ассоциаций различных уровней, которые позволяют не только учитывать интересы населения, формулировать их претензии, но и лоббировать их решение через органы власти различных уровней:
• международные ассоциации (международные ассоциации породненных городов и др.);
• общероссийские ассоциации, действующие на территории всей России (Союз Российских городов. Союз малых городов России, Российский Союз местных властей);
• межрегиональные ассоциации, действующие на территориях нескольких субъектов Федерации в рамках крупных экономических зон (Ассоциация городов Северо-Запада России, Ассоциация городов Сибири и Дальнего Востока, Ассоциация городов Юга России и др.);
• республиканские ассоциации, действующие на территориях республик (Ассоциация местного самоуправления республики Карелия и пр.);
• региональные ассоциации, действующие на территориях одного субъекта Федерации (Муниципальный Союз городов Тюменской области, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области, Объединение малых городов и районов Владимирской области и пр.);
• ассоциации, специализирующиеся по интересам, роду деятельности и пр. (научных, шахтерских, закрытых и других городов), — к примеру, Союз городов-наукоградов, Межведомственная ассоциация закрытых административно-территориальных образований и т.д.
Деятельность союзов и ассоциаций объединяет мэров. На их собраниях рассматриваются вопросы, связанные с законодательными документами, а также с деятельностью муниципальных образований, с экономикой, финансами и другими современными проблемами.
Таким образом, союзы, ассоциации, товарищества и другие общественные объединения разных уровней являются фундаментом становления местного самоуправления, хотя пока качественно слабым.
Участие населения в управлении муниципальными образованиями осуществляется и через средства массовой информации. В большинстве городов издаются собственные газеты, работает местное радио, в определенные часы выходят телевизионные программы, действует кабельное телевидение. Это позволяет населению обращаться к органам местного самоуправления с вопросами, высказывать свои предложения руководителям и специалистам законодательной и исполнительной власти.
Местные сообщества осуществляют свою власть и через органы местного самоуправления. Для реализации этой формы в учреждениях исполнительной власти действуют отделы по связям с общественностью. Они проводят консультации, опросы общественного мнения, систематически обобщают их, приглашают группы или отдельных заинтересованных лиц на открытые слушания. Местные органы власти предоставляют местному обществу через периодические издания, письма, обращения, встречи, собрания и прочее необходимую информацию, представляющую общественный интерес.
К самоуправленческим началам следует отнести наказы избирателей, отчеты депутатов, участие населения в постоянных комиссиях. Появились и такие формы участия населения в управлении, как митинги, демонстрации и другие массовые выступления.
Таким образом, местное самоуправление — единственный институт власти, непосредственно осуществляемый населением. Местные общности сами создают, избирают и контролируют свои представительные и исполнительные органы власти. Они обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Отмеченные выше формы участия населения в управлении показывают, что децентрализация проходит не только на федеральном, но и на внутрирегиональном уровнях с постепенным укреплением местного самоуправления и повышением активности местных сообществ. Современный институт народовластия только формируется.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Раскройте генезис идей о сущности местного самоуправления.
2. Расскажите об особенностях различных точек зрения на местное
3. Какие существуют подходы к исследованию содержания местного
4. Раскройте специфику функций местного самоуправления.
5. В чем особенности местного самоуправления как органа института
Понятие местного самоуправления
Общее определение местного самоуправления
Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными, относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и относительно обязательны для каждого члена данного коллектива.
Конституция РФ содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет прямого его определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство.
Как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает, согласно этому определению, самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т.е. окончательное определение дела. Не совет, не рекомендация, не просто мнение, а властное вершение. Самостоятельное, т.е. независимое от других решение, но не «беспредел». Самостоятельность местного самоуправления относительна, ибо она осуществляется в рамках Конституции, федеральных и региональных законов. В этой связи содержание самостоятельности местного самоуправления вряд ли можно считать величиной постоянной. В зависимости от политических, экономических и социальных условий ее рамки могут изменяться.
Решаемые местным самоуправлением вопросы местного значения определяются законом и касаются обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Под свою ответственность. Ответственность может быть перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. «Своя ответственность» означает также, что местное самоуправление должно опираться на собственные или преимущественно собственные материальные и финансовые ресурсы.
Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Государство не отвечает по обязательствам муниципальных образований.
Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения. В теоретическом плане не должно быть расхождений между интересами демократического, социального, правового государства, для которого человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и интересами местного самоуправления. Однако на практике между органами этого государства и органами местного самоуправления в данной, конкретной ситуации противоречия случаются нередко, поскольку оценка одних и тех же дел разными уровнями власти и управления не может быть одинаковой.
Местное самоуправление при решении вопросов местного значения учитывает исторические и иные традиции. Именно местная власть имеет все возможности принять во внимание в своих решениях огромное разнообразие природно-географической и экономической специфики, уклад жизни людей, их язык, культуру, бытовые и национальные особенности.
Данные положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
Это определение не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но указывает на реальную способность это делать. Это весьма важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о реальном существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Данная идея актуальна для оценки современного российского местного самоуправления, эффективности его функционирования.
Россия делает лишь первые шаги на пути, обозначенном различными, подчас весьма привлекательными, по канонам демократии, правовыми, в том числе конституционными, установлениями об организации и деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране пока не обладает в полной мере возможностями для реализации этих установлений.
Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Однако цель будет достигнута, когда решение получат многие политические, социально-экономические и культурно-цивилизационные проблемы, выдвинувшиеся перед новой Россией. Надо учитывать, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Российскому же самоуправлению в его современном понимании от роду всего несколько лет. И, возможно, пройдет не одно десятилетие, пока оно крепко станет на ноги.
Американский историк Стивен Коэн писал еще на заре перемен в нашей стране, что невозможно «занять» демократию другой страны. Ни одна политическая система ни в одной стране не будет стабильной, если она не рождена в самой этой стране на ее почве как результат развития собственной политической культуры.
Политическая жизнь в России, состояние местного самоуправления доказывают правильность этой мысли. Сейчас вряд ли есть смысл анализировать российскую модель местного самоуправления с точки зрения восприятия ее как «своей», вычислять, что в ней от англосаксонской, французской, немецкой или скандинавской моделей. Остается фактом, что наша модель в своем правовом оформлении немало заимствовала из зарубежного опыта, хотя многие органы муниципальных образований, как бы они ни назывались, по содержанию и стилю своей деятельности до сих пор связаны с традициями, к сожалению, не всегда самым лучшими, местных Советов народных депутатов. Российское местное самоуправление не может быстро оторваться от корней советской системы.
Поэтому так ощутимо кое-где сопротивление местного «материала» новым формам организации власти на местах.
Примечательная особенность состояния важнейшего института народовластия заключается в том, что сегодня местное самоуправление выступает как самоуправление его органов (к тому же не всегда оптимально выполняющих свои функции), а не самого населения, как это должно быть по определению. Члены местных сообществ слабо вовлечены в решение самоуправленческих дел. Ими заправляют во многих местах исключительно органы местного самоуправления, связанные с населением через выборы.
Политико-социальное и функциональное назначение местного самоуправления
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя
Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление служит важным устоем жизни нашего общества и государства, закрепленных в Конституции РФ.
Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового российского государства.
В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал.
Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне наиболее непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами.
Демократия не исчерпывается участием граждан в управлении. Это еще и гласность, свобода обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться законным образом его учета в актах и действиях соответствующих органов. Местное самоуправление способствует этому.
Местное самоуправление как форма народовластия
В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един.
Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.
Понятие муниципальной власти введено в официальный оборот Конституционным Судом РФ в его постановлениях от 24 января 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Суд определил, что органами государственной власти местного уровня и муниципальными органами осуществляется публичная власть. Понятие публичной власти Судом не было раскрыто, но по смыслу судебного решения это власть, выражающая и защищающая общественные интересы.
В науке существуют различные, достаточно спорные точки зрения относительно природы муниципальной власти. В немалой степени этот спор вызван неоднозначным смыслом ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государственной и муниципальной власти, государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст. 12 Конституции РФ трактует о муниципальной власти как об одном из уровней народной власти. Речь идет прежде всего и главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.
Местное самоуправление определенным образом встроено в систему государственной организации общества. Функции местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и законами, должны непременно выполняться.
За несоблюдение законов органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность.
Местное самоуправление как элемент правового статуса гражданина
Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ.
При этом следует четко представлять отличие этого права от других близких ему по содержанию конституционных прав граждан. Иногда в литературе содержание этого права вольно или невольно расширяется, и оно становится мало различимым с конституционным правом на объединение, т.е. с правом на свободное создание общественных организаций. К данному выводу нельзя не прийти, если право на осуществление местного самоуправления толковать как безоговорочную возможность самоорганизации. Такое понимание связано с толкованием местного самоуправления как института только гражданского общества, или «прежде всего», «по преимуществу» гражданского общества. Однако данная точка зрения мало соответствует современному реальному местному самоуправлению.
Это понимание местного самоуправления давно было подвергнуто критике.
Причем высказанные против него аргументы и сегодня не потеряли своей актуальности и убедительности.
Выдающийся русский юрист-государствовед Н.М. Коркунов писал о различиях между началом свободы союзов и самоуправлением: «Отношение государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы. Никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер.
Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует».
Сторонники взглядов на местное самоуправление как на самоорганизацию граждан приводят обычно в качестве довода в свою пользу формулу Конституции РФ о признании государством местного самоуправления. Это, по их мнению, означает, что государство только регистрирует возникающее само по себе местное самоуправление в его «первородном» виде. В этой связи, считают эти авторы, надо учитывать историческое предназначение местного самоуправления, его «концептуально-логический» смысл, принимать во внимание возможную трансформацию его роли в будущем мире при изменении территориального устройства государств, например при их «разукрупнении». Говорится также о «классическом» самоуправлении, развивающемся «снизу», о «классических» его вариантах, применительно к рыночным условиям и т.д. В Основном законе речь идет не о «возможности осуществления», а именно об «осуществлении» местного самоуправления как обязательном требовании. Конституция определяет важнейшие вопросы местного значения, которые решаются органами местного самоуправления, и упоминает о «других» вопросах, подведомственных этим органам. Причем «другие» вопросы, вслед за названными Конституцией, определяются не самими органами местного самоуправления, а законами государства. Местное самоуправление по Конституции реализуется на территориях, границы которых определяются этим государством, а не населением, хотя при этом мнение населения должно обязательно учитываться.
Из этого следует, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Эти понятия по содержанию близки. На самом деле это неодинаковые юридические категории. Права на самоуправление как субъективного права не существует.
Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа, и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.
Устав области и другие законодательные акты.
Губернатор Курской области А. Руцкой в своем обращении перед проведением референдума к населению писал: «Если на референдуме вы выразите желание образовать местное самоуправление на принципах экономического самообеспечения своей жизнедеятельности, на вашей территории будут проведены выборы и сформировано муниципальное образование с местным органом самоуправления. Если на референдуме вы выразите желание установить государственную власть в лице Совета народных депутатов, избираемого населением района, и исполнительного органа государственной власти в лице главы администрации района, избираемого
Таким образом, под флагом свободы использования конституционного права была сделана попытка демонтажа местного самоуправления.
Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы поставить ему правовой заслон. Суд в очередной раз занялся восполнением пробелов и устранением противоречий и недоговоренностей федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не давало однозначного ответа на вопрос о содержании права на осуществление местного самоуправления.
Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.
Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм ее защиты.
Это отнюдь не означает, что установленный ст. 133 Конституции РФ запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно-императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции РФ не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции РФ, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции РФ, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.
Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.
Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно.
Право на доступ к муниципальной службе, или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления, реализуется индивидуально.
В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но не безусловная, а в предопределенной данными объективными обстоятельствами мере. Нереально также отказывать государству в его причастности к организации местного самоуправления, осуществляющему публичную власть, и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти.
Именно в сочетании с этим определением местного самоуправления следует рассматривать содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Это право является институционно-юридическим способом обеспечения демократической сущности местного самоуправления. Однако пока гражданин не включен в самоуправленческую деятельность, т.е. в реальный процесс муниципального властвования, его право на осуществление местного самоуправления является ничем иным, как правоспособностью или возможностью осуществлять местное самоуправление. Но коль скоро эту возможность гражданин использует, он вступает в процесс, где решение вопросов местного значения и принятие соответствующих правовых актов является уже и правом и обязанностью. По самой природе своей этот процесс предопределен и непрерывен. Поэтому он не сочетаем с положением, при котором соответствующий властный орган или должностное лицо может принимать или не принимать решения по вопросам своей компетенции. Это вытекает из публичного характера выполняемых ими функций, обеспечивающих общественные интересы, а не интересы данного органа или должностного лица. В противном случае будет искажена демократическая природа муниципальной власти.
Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления
Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре.
В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем, и ни на каком ином уровне.
Муниципальное управление, приближенное к населению более, чем какой-либо орган государства, ставит своей главной целью качество жизни людей на территории муниципального образования, играет существенную роль в охране безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, повышении уровня материального благосостояния людей, состояния окружающей среды, возможности каждого получить образование, удовлетворить культурные и досуговые потребности членов местного сообщества.
В научном плане муниципальное управление регулируется не только муниципальным правом и административным правом, но и общей наукой об управлении, теорией информации, социологией и другими отраслями знаний и многими прикладными дисциплинами. Процесс муниципального управления, как всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, целеполагание, координацию, разработку, принятие и осуществление решений, контроль за их выполнением. В последнее время в некоторых муниципалитетах появились технические регламенты, регулирующие принятие решений в разных отраслях муниципального управления, которые ставят это управление на прочные организационно-правовые основы, сближая его в этом отношении с государственным управлением. Однако в этих технических регламентах больше внимания уделяется опоре на готовность, энергию, волю, интеллект, труд местного населения. Местное население выступает не только как объект, но в ряде случаев и как субъект управления.
Местное самоуправление как институт организации и предоставления услуг населению
Муниципальные услуги служат конечной целью муниципального управления, направленного на улучшение непосредственного жизнеобеспечения граждан, решение вопросов местного значения и выполнения переданных муниципалитетам государственных полномочий.
Практика предоставления организованных и полномасштабных муниципальных услуг еще только складывается. Есть муниципалитеты, которые в муниципальным услугам относят услуги нематериального характера, оказываемые органами местного самоуправления в форме предоставления различной информации в виде справок, официальных документов, разрешающих строительство, подведение газа и т.д.
Например, Светлогорский городской совет Калининградской области утвердил реестр муниципальных услуг и юридических действий, который содержит регулярно обновляемый перечень действий органов местного самоуправления и муниципальных учреждений только за плату. К ним отнесены, например, оформление договора приватизации жилья, консультация по вопросам приватизации жилья, выдача справки о приватизации жилой площади, услуги по бронированию, поднайму, обмену жилой площади, предоставление справок по этим вопросам, замена ордера, выдача дополнительного ордера при разъезде, выдача дубликата ордера, технических условий на подключение электробытовых приборов мощностью свыше 1,3 кВт к электросети жилых домов и т.д.
Механизм предоставления муниципальных услуг включает, в частности, как это следует из сказанного выше, создание реестра услуг. Он нужен при формировании информационной базы для оценки расходных обязательств муниципалитета и для обеспечения соответствия предоставляемых услуг требованиям законодательства и муниципальных нормативных актов. Реестр включает порядковый номер каждой услуги, ее наименование и содержание, единицу измерения (в натуральном или денежном измерении), частичное финансирование, способ расчета стоимости, отраслевое или территориальное структурное подразделение администрации муниципалитета, потребителя услуг.
Иногда в реестре услуг прямо указывается их стоимость.
Чаще органы местного самоуправления нормативы стоимости услуг определяют в отдельном документе. В некоторых субъектах Федерации (например, в Московской области) нормативы стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг определяются Законом субъекта Федерации, причем действующим только в предстоящем году, а затем обновляемым. Здесь, с одной стороны, устанавливаются расчетные показатели финансового обеспечения услуг за счет средств бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя Московской области или на единицу измерения при оказании отдельных услуг. Эти нормативы касаются социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, системы дорожно-мостового хозяйства, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также содержания органов местного самоуправления области. Конкретные цифры бюджетов обозначены для муниципальных услуг, связанных с организацией предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (начального общего) образования по основным общеобразовательным программам; предоставлением дополнительного образования; предоставлением общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципальной единицы, отдыха детей в каникулярное время. Речь идет также об услугах по оказанию медицинской помощи, услугах в области культуры, дорожного хозяйства и др. Часть нормативов является общей для всех муниципальных образований, за некоторыми исключениями. Другие расчетные показатели общей стоимости услуг определяются с учетом различных поправочных коэффициентов по методике, утверждаемой законом Московской области в годовом бюджете.
В ряде случаев, когда речь идет об оказании муниципальной услуги, имеющей характер документальной информации, в порядок оказания услуг входит стандарт оказания услуги, который содержит общее описание услуги, органа, предоставляющего услугу, исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения услуги, информацию о сроке оказания услуги и ее платности, способы получения информации о порядке предоставления услуги, в том числе через сеть «Интернет».
Стандартизация и регламентирование муниципальных услуг предполагает разработку и утверждение муниципалитетом административных регламентов предоставления этих услуг. В регламентах описывается последовательность действий при предоставлении муниципальной услуги, максимальный срок выполнения действия, формы и порядок контроля за совершением действия, способ фиксации результата этого действия, порядок обжалования действия и др.
Кроме того, к позитивным моментам порядка оказания муниципальных услуг относится мониторинг и оценка качества предоставляемых услуг. Они позволяют выявить проблемы в организации предоставления услуг, определить их качество и на этой основе сделать выводы для улучшения всей практики предоставления услуг.
Как это установлено в ряде муниципалитетов, мониторинг и оценка качества предоставления услуг проводятся с помощью социологических опросов, специализированных личных интервью в местах предоставления услуг. Решения органов местного самоуправления в ряде случаев включают содержание актов, которые дают возможность оценить качество инфраструктуры, связанной с предоставлением услуг, удовлетворенность компетентностью и вежливостью, результатами полученной услуги, распространение фактов взимания дополнительной оплаты услуги и т.д.
Системные процедуры оказания муниципальных услуг не получили широкого распространения, но сама тенденция к их все большему внедрению и улучшению, безусловно, заслуживает одобрения. Эти процедуры конкретизируют главные функции местного самоуправления, которые заключаются в обеспечении конституционных прав гражданина, создании достойных условий жизни местных сообществ и каждого их члена. Они поворачивают муниципалитеты лицом к нуждам и потребностям жителей городов и сел. Будучи оформлены решениями органов местного самоуправления, они, конечно, не могут сыграть определяющей роли в решении проблем непосредственного жизнеобеспечения граждан, но их роль не следует преуменьшать. Системное применение процедур оказания муниципальных услуг ясно высвечивает роль органов местного самоуправления как организаторов и поставщиков услуг, в которых нуждается местное население.
Улучшению предоставления услуг может существенно послужить перевод их на систему электронных информационных коммуникаций. Пока эта система в муниципалитетах внедряется очень медленно. Впереди крупные городские муниципальные образования. Например, в г. Перми жители могут записываться в очередь к врачу прямо из дома по Интернету. Таким же способом можно записаться в читальный зал библиотеки, в школы, детские сады. Однако такого опыта пока нет в подавляющем большинстве городских округов и муниципальных районах.
Существенным резервом совершенствования порядка предоставления муниципальных услуг служит объединение группировки их предоставления.